“十五五”时期，是我国实现碳达峰目标的最后五年攻坚期，也是能源体系全面重塑的关键窗口期。《新型能源体系建设“十五五”规划》（以下简称《规划》）明确提出，到2030年“煤炭消费达峰”，非化石能源消费比重达到25%，非化石能源发电量比重达到50%。在这一历史性转型中，煤炭与火电将走向何方？《规划》给出的答案清晰而坚定——这并非简单的“去煤化”，而是一场深刻而系统的变革。
一、双重压力下的战略抉择
从国际看，全球应对气候变化已从共识走向行动，碳边境调节机制正从欧盟的“单边探索”演变为主要经济体的“制度竞赛”。欧盟碳边境调节机制已正式进入征收期，美国加速推进碳关税立法，英国将于2027年实施本国碳边境调节机制，日本、韩国、加拿大等国同步跟进相关安排。碳合规已不再是一两个市场的准入门槛，而是正在成为全球贸易的通用规则。与此同时，主要国际金融机构对煤电项目的投融资全面收紧，ESG投资理念持续深化，全球资本加速从化石能源领域撤离。一系列变化意味着，高碳排放不再只是环境问题，更是日益凸显的贸易问题和金融问题。对于仍以煤炭、煤电等传统能源为重要支撑的经济体系而言，国际规则的“碳门槛”正在越抬越高，外部约束正从预期变为现实。
从国内看，“十五五”时期制度环境正发生根本性变化。党的二十届四中全会明确要求实施碳排放总量和强度双控制度；“十五五”规划纲要将单位GDP二氧化碳排放降低17%列为约束性指标。2026年4月，中办国办印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，对各省落实情况实行年度评价考核；碳排放已从“软倡导”变为“硬约束”，与地方经济发展、产业布局深度绑定，形成了不可逆转的制度性压力。
国际碳关税等绿色贸易壁垒形成的外部规则压力，与国内碳排放双控等制度体系构成的刚性约束压力，从内外两个方向压缩着煤炭与火电的发展空间。煤炭与火电在新型能源体系中究竟该扮演什么角色？《规划》对此作出了清晰回答——坚定不移推进煤炭消费达峰，同时守住能源安全底线；加快煤电功能转型，确保电力系统稳定运行。这是一道需要平衡智慧的战略考题。
二、煤电角色之变：从“压舱石”迈向“调节器”
《规划》对煤电定位作出了具有分水岭意义的调整——推动煤电由“基础保障性电源”转为“支撑调节性电源”。与“十四五”规划要求“推动煤电向基础保障性和系统调节性电源并重转型”不同，“十五五”规划删除了“基础保障性”的表述。这一字之差，标志着煤电角色定位的根本性转变。
历史地看，煤电的角色定位始终随着电力系统的演进不断调整。早期，煤电是电力供应的绝对主力；随着电力系统日益复杂，其功能逐步拓展为兼顾基础保障与灵活调节；进入新型电力系统构建阶段，其定位进一步聚焦于兜底保供与灵活调节并重。2025年，煤电以32%的装机容量占比提供了51%的发电量，贡献了约70%的顶峰能力和80%的调节能力。在新能源可靠替代能力尚未完全形成之前，煤电仍需担当电力安全稳定供应的“顶梁柱”和“压舱石”。值得注意的是，《规划》删除“基础保障性”的表述，并非否定煤电的兜底功能。删除“基础保障性”，意味着正常工况下煤电须主动让位于新能源；保留“压舱石”功能，则意味着极端条件下煤电仍须顶得上。
现实地看，当下新能源装机占比已接近一半、发电量占比超过三分之一，但“装机不等于发电、发电不等于可靠”的结构性矛盾日益突出。新能源大发时电力充裕，极端天气下出力骤降，电力系统面临“电量过剩、可靠容量不足”的困境。此时煤电的角色正在经历第一重转变——从追求发电量的“电量主体”，转向提供可靠容量的“可靠容量支撑者”。煤电的价值评判标准正在发生根本变化——不再以发电量论英雄，而是看关键时刻能否顶得上。
前瞻地看，到2030年，非化石能源将成为电力装机和电量的“双主体”。届时，煤电的角色将完成第二重转变——从“可靠容量支撑者”进一步转向“应急备用电源”。新能源出力充裕时，煤电机组深度压低负荷甚至停机备用，为其让出消纳空间；极端天气来临、新能源出力骤降时，煤电机组快速启动、迅速顶上。这种“能快能慢、能启能停”的运行方式，正是煤电作为电力系统“调节器”的应有之义。机组年利用小时数将持续走低，启停频次和变负荷速率将成为比发电量更重要的考核指标。与之相应，煤炭的角色也将从“主要燃料”转向“战略储备”——平时存着、关键时刻用得上。当然，这一转变是渐进的过程。
三、煤炭生产：在“压减”与“兜底”之间
煤炭消费达峰是“十五五”的硬任务，但“达峰”不等于“清零”。如何在保障能源安全的前提下推动煤炭生产平稳转型，是必须回答的现实课题。
在产能布局上，《规划》提出优化煤炭开发布局，重点建设山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地，2030年产量占全国比重达到80%以上。优质产能向五大基地集中，落后低效小煤矿加速退出，行业集中度稳步提升——这正是为了在总量控制的前提下，把分散的“小煤窑”整合为集约高效的大型现代化煤矿，让煤炭生产从“量的扩张”转向“质的保障”。
在安全保障上，国际煤炭贸易格局同样面临变数。2025年我国进口煤炭4.9亿吨，进口动力煤已成为沿江、沿海地区不可或缺的发电燃料。但受主产国出口政策调整、地缘政治冲突及海运费大幅波动等多重因素影响，国际煤炭供应面临较大不确定性。2026年以来，中东地缘政治冲突持续发酵，霍尔木兹海峡多次出现通行受阻，国际天然气价格剧烈波动，亚洲现货LNG价格短期内暴涨60%至70%。为保障电力供应，德国、意大利等欧洲多国推迟煤电退役计划并重启闲置机组，日本、印度、韩国等亚洲国家煤电发电量也显著增长。国际市场每一次剧烈波动都在提醒我们：能源的饭碗必须端在自己手里。在此背景下，国内煤作为保供主体、进口煤作为重要补充的供应格局将长期持续——这正是五大煤炭供应保障基地建设的战略意义所在，也是2030年形成1亿吨/年以上产能储备的深层考量。
在清洁利用上，《规划》明确推动煤炭清洁高效利用，推进富油煤分质利用，鼓励发展煤基特种燃料、煤基新材料等创新产品。因地制宜推广煤炭绿色开采，分类分级开展智能化煤矿建设，让煤炭生产在总量控制的前提下，实现效率更高、排放更少、安全更有保障。
四、煤电的“加减乘除”：关停、改造与升级
《规划》对煤电存量机组的处置，可以概括为“加减乘除”四篇文章。
“减法”——有序关停。《规划》提出“推动火电转向支撑调节性电源”“合理控制煤电装机规模和发电量”。围绕这一方向，将稳妥有序关停一批不具备改造条件的老旧低效煤电机组，推动服役期满机组有序退出。关停并非“一刀切”，而是分类施策、稳妥推进——对于具备条件的机组，鼓励通过延寿改造继续发挥保供作用。
“加法”——建设替代。在有序关停的同时，《规划》明确鼓励按新一代煤电要求建设替代机组。新一代煤电以高效调节能力为核心，涵盖供电煤耗、低负荷煤耗攀升幅度、深度调峰最小出力、负荷变化速率等多项指标要求。这并非简单的“拆旧建新”，而是以更高标准、更低排放的机组替换老旧低效产能，在总量控制的前提下实现结构的优化升级。
“乘法”——升级改造。对于具备改造价值的存量机组，《规划》提出推动实施一批60万千瓦级煤电机组超（超）临界跨代升级改造，支持对具备条件的机组实施零碳低碳燃料掺烧和碳捕集利用与封存改造建设，推动煤电向清洁高效、绿色低碳方向转型。经过改造，煤电机组将从“只会满发”变为“能快能慢、能启能停、高效低碳”，真正成为电力系统的低碳“灵活调节器”，与风电、光伏形成协同配合，为新能源大规模并网创造空间。
“除法”——破除壁垒。《规划》提出“稳步压减燃煤自备电厂规模”，推动新增用电量由新增清洁能源电量覆盖。与此同时，加快推动存量煤电从“发电为主”向“调节为主”的功能转变，在电力系统运行中实现煤电与新能源各展所长、协同配合，共同支撑电力系统安全稳定运行。
五、机制之变：让煤电“转得动、活得了”
煤电从“电量主体”转向“调节主体”，面临一个根本性的经济问题：发电少了，收入从哪来？
过去，煤电“建了就能发电、发了就能赚钱”。未来，煤电满负荷运行时间将大幅减少，其余时间要么低负荷运行，要么停机备用。设备折旧照提、人员照养，收入来源却大幅萎缩。如果这个问题解决不好，煤电企业将失去参与调节的动力，最终受损的是整个电力系统的安全稳定。
《规划》和配套政策正在从两个方向求解：
一是容量电价机制。2026年1月，国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于完善发电侧容量电价机制的通知》，明确将通过容量电价回收煤电机组固定成本的比例提升至不低于50%。这意味着，即使煤电机组发电量减少，也能通过容量电价回收大部分固定成本，让企业“活下去”。
二是辅助服务市场。加快建立备用辅助服务市场，因地制宜探索爬坡等新型辅助服务品种。煤电提供调峰、调频、备用等辅助服务，可以获得相应回报，让“调节”本身成为可交易的“商品”。
两者结合，形成“容量电价保底、电量电价创收、辅助服务增收”的多元回报机制。这是煤电从“压舱石”走向“调节器”的经济保障——只有让煤电“转得动、活得了”，才能在新能源需要时“顶得上”。
六、立足长远：煤炭与新能源的“双向奔赴”
回望《规划》对煤炭与火电的谋篇布局，三组关键词贯穿始终：
“让位”而非“退场”。煤电从电量主体转向调节主体，装机规模和发电量都将受到合理控制。但“十五五”期间煤电新增装机预计超过3亿千瓦，2030年煤电发电量占比仍将超过45%。“让位”是功能让位，不是市场退场。
“兜底”而非“主导”。在新能源尚未形成规模化可靠替代能力之前，煤电仍将发挥“顶梁柱”和“压舱石”作用。但这种作用是“兜底保障”而非“主导增长”——新能源增量优先满足新增用电需求，煤电更多承担系统调节和应急兜底功能。
“融合”而非“对立”。煤电与新能源不是此消彼长的零和博弈，而是协同配合的共生关系。煤电的灵活调节为新能源大规模并网创造空间，新能源的快速发展倒逼煤电加速转型。煤电提供可靠容量与调节服务，新能源贡献绿色电量与增长动力——两者互为支撑、相互成就，共同构成新型电力系统的安全底座。
“双碳”目标为煤炭与煤电设定了转型的时间表，《规划》为转型绘制了路线图——从“压舱石”到“调节器”的功能重塑，从粗放扩张到集约高效的质量提升，从单一电量到多元回报的机制重构。这是一场深刻的“自我革命”，也是一次必要的“战略调整”。锚定双碳目标，统筹发展和安全，中国煤炭与火电行业正在走出一条既保障能源安全又推动绿色转型的高质量发展之路。（作者系中国能源经济研究院常务副院长）
